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2018年调研第11期
序号:6021  索引号:J0110--2018-00693 公开形式:主动公开 公开时限:常年公开
发布机构: 发布日期:2018-11-28

 

 

 

 

 

 

 

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濮阳市司法局办公室编               20181126       

 

 

关于当前社区矫正监管中存在的若干问题及建议

李相征

 

社区矫正制度源起于英美法系国家,我国自2003 年开始试点,经2010年《刑法修正案(八)》和 2012 年《刑事诉讼法》在法律上予以确认,基本搭建起社区矫正工作开展的粗线型的法律框架。但是,由于《社区矫正法》等基本法律的缺失以及具体工作机制的不健全、不通畅等原因,社区矫正工作还存在一些现实问题急需从法律法规上进一步明确、规范,还有一些工作机制性的问题需要在工作实践中进一步完善、解决。下面,笔者结合一年来开展社区矫正工作的实践,对社区矫正工作中存在的一些问题进行了认真思考并有针对性地提出粗浅建议,以期推动全市社区矫正工作的全面发展和进一步提升。

一、当前我市社区矫正工作发展现状

2012年,随着社区矫正制度在全国全面推开,我市在市委、市政府的正确领导下,在公检法等部门的大力支持和配合下,克服人员不足、经费不足、经验不足等困难,不断完善社区矫正工作机制,规范矫正流程,全面落实教育矫正、监督管理和帮困扶助等工作任务,推进社区矫正工作规范有序开展,取得一定成效。

(一)中心建设初见成效社区矫正中心是社区矫正执法、管理、教育“三位一体”的工作场所。社区矫正中心建成与否直接决定着社区矫正工作规范化程度的高低。目前,我市除工业园区、城乡一体化示范区外,其它县(区)均已建成社区矫正中心,其中范县、清丰县属于新建社区矫正中心,台前县社区矫正中心属于国有资产整体划转,建设面积大、标准相对较高。2018年3月份,濮阳县社区矫正中心被省司法厅命名为全省标准化社区矫正中心。

(二)执法监管措施有力我市认真落实监管规定,严格执行定期报告、手机定位、实地走访、外出请假和迁居审批等监管制度,对社区服刑人员实施分级分类管理,对违反监管规定的依法进行惩戒。特别是在重要节日和重大活动期间,采取提前预警、集中点验、重点监控、个别训诫等执法措施,确保社区服刑人员不脱管、不漏管、不失控,不发生影响社会稳定的重大事件。截至目前,全市对违规社区服刑人员累计警告270人次,收监执行61人 

(三)教育矫正内容丰富。全市社区矫正工作紧紧围绕向社会输送“合格产品”这一目标和任务,充分发挥教育矫正攻心治本的作用,成立了全市社区矫正心理咨询基地并有效开展工作,指导各县(区)成立了社区服务和警示教育基地,进一步拓展教育矫正手段,丰富教育矫正内容,积极实施滴灌式教育矫正措施,扎实开展系列主题教育教育活动,启动心理咨询县区巡回辅导,聘请社区矫正“正心”教育大使开展传统教育宣讲,为每名社区服刑人员建立“矫正小组”,开展“法律灌输、道德感化、情感召唤、心理疏导、个别谈话”等综合矫正活动,对社区服刑人员综合施矫、对症下药,有效提升教育矫正效果。

(四)社会帮扶稳步推进社会帮扶在引导社区服刑人员融入社会中具有重要作用。我市制定《濮阳市社区服刑人员同步精准帮扶信息采集表》,依托矫正小组开展好“一帮一”、“多帮一”教育帮扶活动,展现人文关怀和社会温暖。2018年,全市共慰问12名生活困难社区服刑人员,为其购买米面油等生活用品。开发区、台前县分别为社区服刑人员申请临时救助金3000和大病救助金2000元。南乐县、开发区为2名社区服刑人员协调工作岗位。
    (五)队伍素质整体提升。我市狠抓社区矫正队伍建设,积极开展“强学习、精业务、提素质”学习教育活动,采取集中培训、巡回考试和外出考察等方式,不断提升社区矫正队伍素质。同时,依托市心理学会举办心理咨询师培训班,全市47名社区矫正工作人员考取心理咨询师资格。在全省创新开展社区矫正廉政谈话活动,市、县、乡分别建立社区矫正廉政微信群,每月推送动态廉政信息,时刻警醒社区矫正工作人员清廉自律、公正执法。

二、社区矫正工作开展中存在的一些问题和不足

近年来,我市虽然在加强社区矫正监管、教育和帮扶方面进行了积极的有益探索,也促进了社区矫正管理工作不断加强和规范运行。但是,鉴于多方面的客观原因,我们也应该看到,当前社区矫正日常监督管理和教育矫正等方面也存在一些突出问题需要尽快研究解决。

(一)社区矫正执法依据层级低,社区矫正工作管理权威不足。当前,《社区矫正法》迟迟不予出台,社区矫正执法监管缺乏基本法律法规的支撑。《社区矫正实施办法》(下称《办法》)作为目前社区矫正工作的基本依据,尽可归属于部颁规章,其法律阶位低,权威性不强。可以说,社区矫正基本法律的缺乏是社区矫正工作推进难度较大的最根本的制约因素

(二)执法主体身份不明晰,监管难度较大。当前,社区矫正工作人员执法身份不清晰、不明确,没有统一配备的制式服装和装备,与普通干部混同,在对社区服刑人员这一特殊群体开展监管、教育等社区矫正工作时,震慑力不够,在一定程度上影响社区矫正效果。

(三)政法机关在社区矫正工作中协调配合不畅,在一定程度上影响执法公信力。鉴于社区矫正基本法律法规的缺失,政法机关在社区矫正工作协调配合方面出现种种乱象,比如,某市曾出现暂予监外执行社区服刑人员矫正期限届满而刑期未满,人民法院做出收监执行决定,按照《办法》和《暂予监外执行规定》(司法通[2014]112号)文件规定,居住地公安机关应该履行收监执行职责。但是,某城区公安部门利用种种借口,就是不予收监执行,致使该收监执行的社区服刑人员长期在社会上游荡,极大地影响了社区矫正执法公信力。另外,人民法院判决的缓刑社区服刑人员的收监执行,司法行政机关在协调公安部门收监时,也是阻力重重,难度颇大,甚至也出现人民法院收监执行决定书下达后,虽经司法行政部门反复协调,社区服刑人员却迟迟收不了监而在社会上流窜的现象,致使社区矫正执法环境较差,亟待改善这一状况。

(四)社区服刑人员日常活动的范围限制过窄,社区矫正管理机关对其监管难度相对较大。《办法》第十四条第一款明确规定:社区矫正人员未经批准不得变更居住的县(市、区、旗)。从此款规定来看,社区服刑人员的日常活动范围为县(或区)域,因生病等重大家庭变故才可以请假外出,否则属于违规行为。但是,从目前农村籍社区服刑人员的生活、工作情况看,直接在家务农的社区服刑人员少之又少,犯罪前均在本市城区打工挣钱养家,但又在所在城市没有固定住址,比如从事建筑的农民工有活干吃住在工地,没活干在城市找活,在城市打工常常处于居无定所、行踪无定的状态,其犯罪前挣钱养家的主要收入大部分来源于城市打工。另外,所在城市作为一个地方主要资源集聚地,就业岗位相对较多,无论是否违法犯罪,所在城市均是农民就业工作的首选地。基于以上实际,对农村籍社区服刑人员活动范围限制在县(或区)域,可以说相对狭窄,不利于其挣钱养家、回归社会。因此,能否扩大社区服刑人员活动范围,把目前居住地所在的县域范围调整为居住地所在的市域范围,是一个十分值得研究的问题。把社区服刑人员的活动范围调整为居住地所在的市域范围后,既有利于社区服刑人员顺利回归社会,也减少社区服刑人员冒着被警告的风险偷偷摸摸去市里打工的违规行为的发生,减轻了基层社区矫正干警监管负担,可以说具有较强的社区矫正现实合理性。

(五)社区矫正调查评估意见在司法裁判中的效力不彰,基本上处于流于形式的尴尬境地。根据刑法第72条有关规定:对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子,根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现,适用缓刑确实不致再危害社会的,可以宣告缓刑。《办法》4条明确规定:人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。从以上规定可以看出,罪犯对所居住社区没有重大不良影响、不再危害社会是适用缓刑的必要条件,但《办法》并没有把司法行政机关的调查评估作为宣告缓刑的必经程序,只是明确为“可以委托”,而没有规定“应当”或“必须”委托。因此,人民法院可以自行对罪犯是否适用缓刑进行裁判而不必经过司法行政机关评估后再予以适用缓刑裁判,这是司法权独立性使然,很可理解。但是,如果人民法院采取了委托司法行政机关调查评估罪犯是否适用缓刑的工作措施,那么,委托法院对罪犯是否适用缓刑就应该充分考虑司法行政机关社区矫正调查评估意见,在没有其他有关相反证据的情况下,应该尊重司法行政机关的调查评估意见,绝不能打着司法权独立的名义轻视甚至无视社区调查评估意见。但是,工作实践中,情况恰恰相反,经常性地出现司法行政机关的调查评估意见与法院判决缓刑截然相反的情形,甚至出现社区调查评估尚未结束,法院判决却已送达的极端不协调的案例。可以说,人民法院对社区调查评估意见不负责任的做法和态度,既表现了对司法行政机关社区调查评估的极不尊重,浪费了司法行政机关较大的人力、物力,使严肃的社区矫正调查评估流于形式,也使参与调查评估的基层组织和居民处于尴尬境地,甚至造成社区群众一定的思想混乱,有时候对法院判决产生误解,更使基层司法行政机关具体办案的同志对此颇有怨言和微词,极具争议性。

三、解决问题的若干对策和建议

当前,我国正处于发展关键期,改革攻坚期,以及社会矛盾突发期,司法行政机关处于社会矛盾第一线。党和国家对司法行政工作发展给予极大重视,司法行政工作面临着难得的发展机遇,各项工作都呈现出良好的发展态势,社区矫正工作也不例外因此,为开展好社区矫正工作,需要每一位社区矫正干警适应我国已经进入高质量发展阶段的大的形势,进一步提高政治站位,夯实工作责任,狠抓工作落实,主动担当,积极作为,开拓思路,多动脑筋,针对存在的问题,提出解决问题的具体思路和办法全力推进社区矫正工作高标准发展。为抛砖引玉,笔者把自己的思考及浅见汇报如下:

(一)积极推动社区矫正立法,解决具体执法依据层级偏低问题。鉴于社区矫正工作起步较晚、基本法律依据不足的现实,司法行政机关高层应积极推动《社区矫正法》的立法调研工作,争取人大常委会早日制定出台《社区矫正法》,对制约社区矫正发展的执法性质、干警身份等一些关键问题予以定性,抓紧解决社区矫正执法层级偏低的问题。

(二)积极协调相关部门,切实解决社区矫正工作人员执法身份不明晰的问题。社区矫正兼有执法监管和教育矫正的双重属性,社区矫正工作人员必须纳入警察序列才能解决日常监管和教育矫正中出现的种种乱象。因此,司法行政部门一方面积极组织研讨会、论证会等活动,在理论上厘清社区矫正工作执法性质,争取早日社区矫正工作人员解决警察编制身份问题;另一方面,积极加强与公安部门高层的沟通协调力度,争取在《人民警察法》修订中解决司法行政机关社区矫正工作人员纳入警察序列的问题,为社区矫正工作下一步的发展打下良好的法律和政策基础。

(三)建立社区矫正工作衔接配合的刚性惩戒机制,树立社区矫正执法权威。2017年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部虽然联合出台了《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》,初步形成了政法机关在开展社区矫正工作中衔接配合的工作机制,但是,对政法机关违反衔接配合的行为如何惩处规定不详、条款不足,致使个别政法机关心存侥幸,不积极主动做好衔接配合工作。因此,尽快建立起社区矫正工作衔接配合的刚性惩戒机制,明确规定政法机关违反衔接配合规定,其负责领导和办案干警应受什么惩戒,做到责任明确、惩戒到人,切实解决现实中衔接配合规定执行不力的问题,树立起社区矫正执法公信力。

(四)扩大社区服刑人员受限活动范围,适应农村籍社区服刑人员“进城谋生”的现实需求。社区矫正是宽严相济刑事政策在刑罚执行方面的重要体现, 发展了我国社会主义刑罚执行制度,充分展示了社会主义法治教育人、改造人的优越性。根据党中央、国务院有关决策部署,加快农业转移人口市民化,是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务,是破解城乡二元结构的根本途径,是扩内需、调结构的重要抓手。因此,把社区服刑人员日常活动范围从居住地县域范围扩大到居住地市域范围,可以促使其进一步拓展社区服刑人员就业的地域范围,顺应城市就业门路广的现实,提升社区服刑人员就业率,在一定程度上能够更好改善社区服刑人员生活质量,使其更好地融入社会、悔过自新。当然,扩大社区服刑人员的日常活动范围,坚决不能以弱化社区矫正教育管理、降低社区矫正效果为代价。对社区服刑人员的管控和教育必须严格按照有关规定执行,社区服刑人员应该参加的集中学习和社区服务等日常监管要求,特别是“双八”小时集中学习和社区服务以及电话报告等必须落实到位,否则,就是监管失职,也丧失了设立社区矫正制度的意义。

(五)建立社区调查评估意见不予采信的书面反馈机制,切实解决社区调查评估意见流于形式的问题。为节省社区调查评估资源,维护社区矫正工作的严肃性,除人民法院依法独立行使审判权直接做出缓刑裁定、司法行政机关依法接收社区服刑人员入矫案件之外,其他由人民法院委托开展的社区调查评估,人民法院在裁判时不予采信社区调查评估意见的缓刑案件,应当书面向被委托司法行政机关反馈不予采信的事实和理由,建立起社区调查评估和司法裁判之间良性互动的工作机制,避免陷入假借司法权独立裁判的理论正当性排除社区矫正工作实践合法性的歧途,有效消除社区居民对人民法院裁判的误解。同时,法律监督机关要切实加强对社区矫正工作的法律监督,对违反有关规定的行为,及时提出检察建议予以纠正,确保社区矫正有关规定落到实处,有效维护宽严相济的刑事政策在社区矫正工作实践中不走样,推进社区矫正工作依法开展、规范运行。

(本文作者:李相征系濮阳市司法局社区矫正执法支队队长)

 

 

 

 

 

 

送:市委、市人大、市政府、市政协、市委组织部、市委宣传部、市纪委、市委政法委、市综治办、市直工委、省司法厅办公室、依法治省办公室。

发:局各位领导,各县区司法局,局属二级单位,局机关各科室。


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