全文检索:
调查研究 | 法律法规 | 队伍风采 | 政务公开 | 他山之石 |  公告通知 | 
   您现在的位置: 首页>司法行政调研
2018年调研第10期
序号:6020  索引号:J0110--2018-00692 公开形式:主动公开 公开时限:常年公开
发布机构: 发布日期:2018-11-28

 

 

 

 

 

 

10

濮阳市司法局办公室编               20181126       

 

 

浅谈司法行政系统警务督察规范化建设问题

王凤军

 

2006年9月,司法部下发了《司法部关于加强警务督察工作的意见》司发通〔2006〕50号,对司法行政系统警务督察的任务和工作职责,机构和督察队伍建设以及组成领导加以明确。司法行政系统警务督察工作通过近年的实践和探索,取得了一定的成绩,理顺了警务督察体制、设立了层级式督察格局、丰富了督察内容和相关制度,对监狱和戒毒(戒毒)机关的执法规范化建设、公正廉洁执法及监所的科学可持续发展起着重要作用。看到成绩的同时,我们也要看到目前司法行政系统警务督察存在的不足和不规范的方面,如警务督察法律建设的缺失、警务督察机构的设置缺陷、督察方式的弊端以及督察内容的不完善等等,这些都需要我们在工作中进一步实践和探索,进一步规范。本文主要从分析司法行政机关警务督察规范化的内涵入手,分析当前机构改革的大形势下,我国司法行政机关警务督察的问题,并针对问题提出相关的对策。

    一、司法行政系统警务督察规范化建设的内涵

(一)司法行政系统警务督察规范化的含义

    警务督察,就是督察机构和督察人员在其法定职权范围内,遵循一定的程序和方式,依法运用必要的手段、方法,采取必要的措施,对警察机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行的监督和检查的活动。司法行政系统警务督察规范化建设就是指司法行政系统警务督察法活动依据一定的标准开展工作,此标准即司法行政系统警务督察法律法规。具体说来,司法行政系统警务督察规范化就是督察机构和督察人员按照法规要求,依法依规,遵循规定的程序和方式,运用监督检查的方法,对监狱和戒毒机关及其人民警察执法过程及其结果(效果)进行监督和检查,监督和检查其在执法、管理、服务过程中,是否按照法规的要求,正确履行职责、行使职权、自觉遵守各项纪律,其结果是否符合预定的目标要求,通过督察环节主动发现问题,纠偏扶正,落实政令、警令、禁令不变通不走样,达到提高工作效率、实现最佳社会效益的效果。

    (二)司法行政系统警务督察规范化的特征

1.法制性。司法行政系统警务督察是依据相关法律法规开展的活动,其本身是督促基层落实政策措施的有效手段,具有法律属性。

2.程序性。即通过一定的督察程序对基层监狱戒毒机关落实政策、执法情况进行督察,是一个督察-反馈-整改的过程。

3.目的性。司法行政系统警务督察是以督察问题、改进工作为主要目的,主要发现工作当中存在的问题,促进监狱和戒毒场所各项政策、措施落实到位,确保场所公正、公开、文明执法。

4.互动性。司法行政系统警务督察是督察机构与基层监狱和戒毒单位的一个互动过程,通过督察,其有助于上级、同级机关了解基层情况,做出决策,也有助于基层针对突出问题落实改进措施。

5.广泛性。司法行政系统警务督察的广泛性是指督察内容的广泛性,司法部《关于加强警务督察工作的意见》督察内容主要包括:重要警务部署、措施、活动的组织实施情况;监狱、戒毒所突发事件处置情况;监狱、戒毒所规范执法情况;警察执勤现场履行岗位职责情况;警察使用武器、警械及警用车辆、警用标志的情况;警察文明执法、执勤和遵守警容风纪情况等,并提出要结合贯彻“双六条禁令”,重点加强对监狱、戒毒所落实各项监管安全制度和措施、监狱戒毒人民警察遵守工作制度和纪律情况的督察。可见,督察内容范围之广。

    (三)司法行政系统警务督察规范化建设的意义

    1.司法行政系统警务督察规范化建设是推动监狱戒毒系统场所安全稳定、落实矫治政策,推动场所科学发展的重要手段。

    2.司法行政系统警务督察规范化建设是推进法治建设、建设法治监所的要求。监狱和戒毒机关及其人民警察担负着执法责任,必须按照有关法律、法规和规章制度的规定履行法定的执法权力。执法活动是基本活动,执法行为是基本行为,涉及执法对象的基本权利。建立警务督察制度,是为了保障执法权力的正确行使,保证执法主体的具体行为合法,有利于保障政令、禁令、警令的畅通,促进民警严格、公正、文明执法,有利于提高民警执法水平和工作效率,有利于促进民警队伍的专业化、正规化建设,是政治建警、依法管警、素质强警、从严治警的迫切需要,是推进戒毒机关依法行政、依法治所,严格执法、文明执法的客观需要。

    二、当前司法行政系统警务督察规范化建设存在的问题

(一)对司法行政系统警务督察的认识存在偏差。虽然司法行政系统警务督察经过多年的发展取得了一定的成绩,但在现实中,督察中涉及到的三个主体对司法行政系统警务督察的认识也存着不同程度的偏差的误区。一是部分领导对司法行政系统警务督察不重视。虽然有的领导能够认识到警务督察的重要性,但在实际工作中对本单位业务部门及民警执法工作信心十足,觉得不会出问题,实施警务督察工作也不是那么必要,所以认为警务督察存在的必要性不足。二是基层对司法行政系统警务督察认识有误区。基层监狱和戒毒单位部分民警对警务督察的认识就是上级对下级工作挑刺、找茬,最终导致基层对督察的抵触情绪和不配合行为。三是督察人员对自身履行职责信心不足。由于司法行政系统警务督察法制建设较公安系统相对滞后,很多执法依据都不是那么规范,因此,督察人员对自身履职的自信心不足。

(二)司法行政系统警务督察法制建设的缺失。司法行政系统警务督察一直以公安机关警务督察为模板,但是,公安系统警督察有其坚实的法律基础,而司法行政系统警务督察的法律依据、法制建设方面严重缺失。从法律方面来看,公安机关警务督察主要法律依据是《中华人民共和国人民警察法》第47条规定:“公安机关建立督察制度,对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”但《中华人民共和国警察法》并未对司法行政系统人民警察建立警务督察作出明确的规定。从法规方面来看,公安警务督察的执法依据是1997年国务院第57次常务会议通过的《公安机关督察条例》(2011年8月24日国务院第169次常务会议修订),是由国务院总理签发的行政法规。而司法行政系统警务督察的执法依据多散见于各省制定的内部规范性文件,其与法规和规章相比,规格低、权威性小。从管理体制上看,公安警务督察都有明确规定。司法行政系统警务督察机构正规设置在2006年开始,虽然成立了司法部警务督察小组,2009年成立了司法部警务督察委员会,负责全国司法行政系统警务督察工作,但各省司法厅(局)的警务督察机构较为混乱。

(三)司法行政系统警务督察模式存在的弊端。从司法部《关于加强警务督察工作的意见》和《关于成立司法部警务督察委员会的通知》看,司法警务督察组织机构形成了上至司法部、司法厅(局)、监狱局、戒毒(戒毒)局、市司法局,下至监狱戒毒单位的司法警务督察网络。其主要督察模式是上级对下级督察和同级督察,但各有利弊端。上级对下级的督察通常采用专项督察、随时督察的方式,由于这种方式导致督察不能做到事事督察、时时督察,对督察事项也会有遗漏的地方。同时,由于上级督察组对下级单位的督察形式往往都采用上级单位提前通知、下级单位提前准备,往往很多事情都存在着造假和应付督察的行为,很难使督察单位真实了解被督察单位的情况,从而造成督察过程可有可无,起不到应有效果。同级之间的督察显得更无力。同级督察过程中,由于本单位的督察成员大多由单位内在编制人员组成,在工作中存在着得罪人、伤害人际关系、在干警中关系不融洽、影响民主考评和政治前途等等顾虑,往往在督察过程中存在走过场、走形式的现象。

    (四)司法行政系统警务督察队伍素质参差不齐。目前警务督察人员构成主要由专职和兼职两部分组成,上至领导小组成员,下至一般科员,层级落差较大,队伍庞大,结构复杂,专职人员虽然不多却是主力,兼职人员人数不少却都分散于不同的岗位;对于兼职人员来说,在局部范围内、在各自专业范围内,既是主管部门的人员,存在业务上指导关系,又是督察部门人员,履行监督职责。因此,司法行政系统警务督察队伍存在着整体素质不高的现象,尤其是兼职人员当中,由于涉及到各个岗位的职务不同,其对警务督察并不是很重视,往往存在业务水平不高、政策法律不敏感、责任心不强等等状况,严重制约前司法行政系统警务督察规范化建设的发展的推进。从另一方面讲,当前警务督察队伍中很少有人能够在工作当中讲艺术,使被督察单位能够心服口服的接受提出的问题并进行整改。我们讲,进行警务督察工作是本着发现问题出发点做事的,其督察结果未必如被督察者心意,有时还会冲撞被督察者的心理底线,给被督察者埋设心理隐患,不利于开展下一步工作。因此,督察成员一方面要有敏锐的发现问题的眼睛,另一方面,也要有相关的说服说教能力,使被督察者对被督察出的问题心服口服,及时整,简而言之,就是要有高超的谈话艺术。

    三、司法行政系统警务督察规范化建设的对策和措施

   随着法治中国建设的深入推进,对司法行政系统工作提出了更高的要求。司法行政系统警务督察作为一种推动工作措施落实,制度执行的有效方式,其规范化建设己经是势在必行。

    (一)正视司法行政系统警务督察规范化建设。态度是根本问题,解决当前司法行政系统警务督察不规范的现象要先解决态度和认识问题。一是各级领导要提高思想认识,端正态度。各级领导要形成“一把手”亲自抓、其他领导配合抓的齐抓共管局面,亲自研究、亲自部署、亲自督促司法行政系统警务督察规范化建设,把警务督察信规范化建设摆上日程。二是基层单位要扭转警务督察是上级机关或同级部门找麻烦的心理,确保警务督察是落实工作、促进场所发展的重要方式。警务督察实际上是上级机关从另外一个角度检查场所各项工作的过程,其目的不在于惩罚,而在于帮助基层单位更加有效的落实各项规章制度和措施。三是督察人员要增强履行职能的自信心,突出重点督察内容,坚持抓重点、抓主要。虽然目前司法行政系统警务督察在《中华人民共和国警察法》没有正式的法律规定,但我们可以参照司法部相关规范性文件如:《司法部关于加强警务监督工作的意见》来履行职责。

    (二)加快推进司法行政系统警务督察法制建设。司法行政系统警务督察立法上的缺失给司法警务督察规范化建设带来了难题,但任何一个事物的存在都具有两面性,这个缺失,正带给司法警务督察规范化建设摸索、创新的良好契机。一是解决法律依据问题,加快推进司法行政系统警务督察立法工作。通过修订《中华人民共和国警察法》,将司法系统警务督察写入第47条,对司法行政系统警务督察作出明确的规定,由此可以解决其督察的法律依据问题。二是进一步理清各层级规章制度。在《司法部关于加强警务监督工作的意见》的基础上,进一步梳理各层级司法警务督察的职权、内容、方式等等,确立警务督察执法标准,要进一步明确范围,解决做什么的问题;进一步明确程序,解决怎么做的问题;进一步明确权限,解决用什么方法做的问题;进一步明确责任,解决有什么后果的问题。要把警务督察与民警绩效考核、年度考评、警衔职务晋升等结合起来,奖惩并重,处罚与维权并重,贯彻体现“从严治警”与“从优待警”相结合的政策,避免单一处罚的情况;督察内容既有全面督察又有专项、重点督察,督察方式既有明察又有暗访,督察时间既有定期督察又有不定期抽查,全面实现监狱戒毒警务督察的全覆盖、常态化运行。三是统一督察机构,形成自上而下的清晰的督察体系。可以参照公安机关警务督察体系建设,结合自身实际情况,自上而下建设完整的警务督察体系,形成上下明晰的管理体制。

(三)进一步完善司法行政系统警务督察模式。目前警务督察模式有很多可取之处,但也存在着一些弊端,针对上述的问题,提出以下解决方案。一是派驻督察组、督察专员,解决上级对下级、同级督察过程中存在的弊端。二是将同级督察工作人员的人事归属上级司法机关直接管辖而不归所在单位管理,可以避免得罪人而影响自己的政治前途和民主考评。三是督察人员要短期进行轮岗。虽然采取以上两种模式有较多的好处,但是时间长了,驻单位督察组成员会与单位工作人员来往密切,长时间会影响督察的效果以及督察运用的效果,因此,对督察人员按时进行轮岗是十分必要的。

(四)切实加强警务督察人员综合素质。警务督察人员必要有坚定的理想信念,过硬的业务素质。针对目前队伍中存的专职和兼职人员,要充分发挥警务督察人员的作用,必须开展分级分类培训,切实提升其综合素质。对兼职人员的培训,应当有别于专职人员的不同形式与内容,重点应放在政治素质的培养上,以充分发挥其专业领域“专家”作用。对专职人员的培训,重点应在提高警务督察能力,改变部分警务督察人员素质不适应督察工作需要的状况,开展全面提升能力的培训。警务督察人员的培训,主要内容应包括四个方面:一是提高理论素养。二是提高政策水平。三是提高业务能力。四是增强责任意识。五是谈话艺术培训。

(本文作者:王凤军系濮阳市司法局警务督察支队队长)

 

 

 

 

 

 

 

 

送:市委、市人大、市政府、市政协、市委组织部、市委宣传部、市纪委、市委政法委、市综治办、市直工委、省司法厅办公室、依法治省办公室。

发:局各位领导,各县区司法局,局属二级单位,局机关各科室。


上一条:2018年调研第9期
下一条:2018年调研第10期

  
返回首页 | 网站地图 | 联系我们 | 加入收藏 | 设为主页
请以 IE5.0 以上版本,1024*768 分辨率,小字体显示方式浏览本站
版权所有©2008-2018 濮阳市司法局主办 技术支持:华技网络
Tel: 0393-4421664 豫ICP备11010111号 网站标识码:4109000046

豫公网安备 41090202000248号